Senin, 14 Juli 2014

,

Pentingnya Penguatan Otoritas Pajak di Indonesia

Tujuan utama dari setiap sistem pajak dan lembaga pelaksananya adalah menghimpun sejumlah penerimaan yang cukup untuk membiayai komitmen pemerintah.

Seberapa besar penerimaan tiap tahun yang dianggap cukup dan harus dihimpun sudah ditetapkan dalam UU APBN.

Secara teoretis, Alex Radian (1980) menyatakan apabila sistem pajak belum mampu menghimpun penerimaan dalam jumlah yang cukup, selain dapat mengalami gangguan dalam penyediaan jasa publik (terutama pada sektor pendidikan, kesehatan dan transportasi). Pemerintah juga mungkin tidak mempunyai banyak kesempatan mengeluarkan pembiayaan dan investasi serta menyediakan dana tidak terduga.

Kelangkaan investasi akan mengganggu pertumbuhan ekonomi, penyerapan tenaga kerja dan peningkatan kesejahteraan masyarakat. Dalam harian Media Indonesia (3 Agustus 2007), Dradjad H. Wibowo menyebut beberapa penyebab penurunan penerimaan pajak, seperti (1) maraknya insentif pajak yang berlebihan, (2) anjloknya pembayaran pajak oleh wajib pajak kelas kakap, dan (3) terjadinya demoralisasi di Gunadi

 Ketua BPK Rizal Djalil saat menyerahkan Hasil Pemeriksaan atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) 2013 dalam Sidang Paripurna DPR RI DPR RI menjelaskan penerimaan pendapatan pajak tahun 2013 sebesar  Rp1,099 triliun atau lebih kecil empat persen dari yang target yang ditetapkan.


Kondisi shortfall (berkurangnya) penerimaan perpajakan ini dipengaruhi faktor internal dan eksternal pemerintah yang meliputi tiga elemen yaitu kebijakan pajak, institusi pemungut pajak, dan wajib pajak.

Rizal menjelaskan reformasi perpajakan sejak tahun 1983 telah menghasilkan berbagai perubahan peraturan dan kebijakan perpajakan. Rizal menjelaskan kebijakan perpajakan seharusnya mampu mendorong kepatuhan untuk memiliki Nomor Pokok Wajib Pajak (NPWP) serta melaporkan dan membayar kewajiban pajak secara tepat waktu dan tepat jumlah.

 Institusi DJP selama satu dekade telah melaksanakan program reformasi birokrasi atau modernisasi perpajakan. Pembenahan kelembagaan dan pemberian remunerasi kepada aparat pajak merupakan faktor penentu keberhasilan kinerja optimalisasi penerimaan pajak .  Selama ini pemerintah belum pernah melakukan evaluasi menyeluruh atas pelaksanaan program reformasi birokrasi atau modernisasi perpajakan.


BPK menyarankan pemerintah mengevaluasi hal tersebut terutama efektivitas atau kecukupan nilai remunerasi serta kemungkinan peningkatan kemandirian atau otonomi lembaga DJP yang berada langsung di bawah kendali presiden," ujarnya.

Faktor eksternal  (sisi wajib pajak) adalah  kondisi perekonomian dan resesi global yang mempengaruhi kemampuan wajib pajak untuk meningkatkan dan memenuhi pembayaran pajak.Untuk itu menurut dia, pemerintah harus senantiasa mendorong pertumbuhan investasi dan produksi sektor riil untuk meningkatkan perekonomian dan kemampuan wajib pajak dalam meningkatkan pembayaran pajaknya.

saran ketua bpk

Apa yang membuat suatu sistem pajak di suatu negara dianggap lebih efisien dari sistem pajak negara lain? Menurut Kaldor, ketentuan atau peraturan perpajakan yang sesuai saja tidaklah cukup atau mungkin justru tidak berpengaruh banyak. Hal yang lebih menentukan justru terletak pada seberapa efektif dan efisien administrasi pajak di suatu Negara

Lalu apa yang dimaksud dengan administrasi perpajakan? Administrasi perpajakan tidak dapat dilepaskan dari segala ketentuan hukum pajak, karena administrasi pajak merupakan kaitan antara ketentuan hukum perpajakan dan bagaimana sistem pajak dapat bekerja. 

Dengan kata lain, administrasi pajak berfungsi untuk mengimplementasikan dan menegakkan hukum pajak berdasarkan wewenang yang diberikan oleh undang-undang perpajakan.  Oleh karena itu, administrasi perpajakan mencakup hal-hal yang berkaitan dengan segala manajemen atau sistem kerja dalam pelaksanaan ketentuan hukum pajak, mulai dari memungut pajak, pemberian sanksi, dan sebagainya.

Segala upaya untuk melakukan administrasi perpajakan di suatu negara pada umumnya diletakkan pada suatu badan/lembaga (otoritas pajak) yang diberikan kewenangan oleh undang-undang, yang bertindak sebagai administrator pajak yang bertugas untuk memfasilitasi sekaligus mendorong kepatuhan Wajib Pajak terhadap ketentuan perpajakan.

Dengan demikian, segala sesuatu hal yang terkait dengan keberhasilan administrasi pajak sangat dipengaruhi pada seberapa baik performa otoritas pajaknya. Berhasil atau tidaknya ketentuan perpajakan maupun seberapa efisien atau tidaknya sistem perpajakan, suka atau tidak, ditentukan oleh lembaga otoritas pajak.

Dewasa ini, model otoritas pajak yang berada dalam garis struktur tradisional (direktorat di bawah Kementerian Keuangan) semakin banyak ditinggalkan. Tren memisahkan administrasi pajak dari Kementerian Keuangan mulai berkembang, terutama pada dua dekade terakhir. Berbagai negara telah membentuk atau mentransformasi lembaga otoritas pajak menjadi sebuah lembaga yang lebih otonom sehingga dikenal dengan nama otoritas pajak yang semi-otonom (Semi-Autonomous Revenue Authority, selanjutnya disebut SARA).

Argumentasi utama dari ide perubahan tersebut berangkat dari tujuan yang bermuara pada kebutuhan atas kecukupan penerimaan yang berkesinambungan, perbaikan pelayanan, serta perbaikan tata kelola pemerintahan di sektor pajak.

Darussalam dkk 

Direktorat Jenderal Pajak telah melakukan reformasi yang mendapat pengakuan dengan mendapatkan penghargaan sebagai instansi publik yang melakukan pelayanan prima. Namun, dari sisi penerimaan pajak, dampak reformasi perpajakan tidak terlalu signifikan. Dari tahun 2002, saat dilakukan perubahan struktur organisasi Direktorat Jenderal Pajak, hingga saat ini telah terjadi peningkatan penerimaan pajak secara nominal sebesar lebih dari 400%. Namun peningkatan ini tidak diikuti oleh kenaikan tax ratio yang signifikan. Pada periode tersebut, tax ratio Indonesia hanya mampu bergerak di angka 12% (pajak pusat). Angka ini jauh lebih rendah dibandingkan negara-negara tetangga seperti Malaysia dan Thailand yang memiliki tax ratio di atas 15%.

Dengan mengamati kondisi Direktorat Jenderal Pajak saat ini, diperlukan upaya yang lebih konkret dalam segala hal. Apalagi dalam rencana strategis Direktorat Jenderal Pajak 2015-2019 ditetapkan target tax ratio yang cukup ambisius yaitu sebesar 19% pada tahun 2019. Tentunya angka tersebut sangat mungkin untuk dicapai apabila dilakukan upaya yang luar biasa.

Permasalahan Direktorat Jenderal Pajak saat ini sebenarnya juga dialami oleh otoritas pajak di negara lain.

Dalam sebuah kajian OECD dituliskan bahwa otoritas pajak di berbagai negara sangat rentan terhadap korupsi. Untuk mengatasi hal ini, diperlukan program good governance yang dilakukan secara terus-menerus. Kajian ini sejalan dengan yang diungkapkan oleh Jenkins (1994). Dalam penelitiannya dijelaskan bahwa pada negara yang selisih antara potensi penerimaan pajak dengan realisasi penerimaan pajaknya atau biasa disebut dengan tax gap cukup besar memiliki organisasi pemungut pajak dengan karakteristik pengelolaan Sumber Daya Manusia yang kaku, tingkat korupsi yang tinggi, dan kepatuhan wajib pajak yang rendah sebagai akibat berkurangnya kepercayaan publik. Indonesia sepertinya dapat dikategorikan sebagai negara dengan tax gap besar.

Dalam penelitian IMF pada tahun 2011 disebutkan bahwa dengan aturan perpajakan yang ada saat ini, Indonesia seharusnya memiliki tax ratio sebesar 21,5%. Artinya, apabila dibandingkan dengan tax ratio Indonesia tahun 2012 sebesar 11,9%, maka Indonesia memiliki tax gap mencapai hampir 100%.

Berdasarkan fakta yang diuraikan di atas,

Direktorat Jenderal Pajak harus melakukan upaya yang radikal. Perubahan struktur organisasi serta penyempurnaan peraturan perpajakan terbukti tidak mampu memperbaiki kinerja Direktorat Jenderal Pajak. Sebagai perbandingan, sistem tarif pajak di Indonesia tidak jauh berbeda dari negara-negara lain yang memiliki tax ratio yang lebih tinggi. Contohnya, Afrika Selatan menerapkan tarif PPh Badan 28% dan PPN 14 % dimana tarif tersebut cukup mirip dengan tarif PPh Badan dan PPN di Indonesia yang masing 25% dan 10%. Namun, Afrika Selatan mampu mencapai angka tax ratio sebesar 26% pada tahun 2011. Setelah dianalisis lebih lanjut, ternyata terdapat perbedaan signifikan pada administrasi perpajakan Afrika Selatan dengan Indonesia khususnya bentuk organisasi pajak itu sendiri. Sejak tahun 1997, Afrika Selatan menerapkan bentuk organisasi unified semi autonomous body with board (USBB).

Melalui bentuk USBB, otoritas pajak Afrika Selatan memiliki komisioner dan dewan penasihat. Komisioner ditunjuk oleh Presiden dengan pertimbangan Menteri Keuangan dan anggota kabinet. Walaupun komisioner tetap diwajibkan untuk menyampaikan laporan kepada Menteri Keuangan, dengan pemberian otonomi, otoritas pajak Afrika Selatan (South African Revenue Service/SARS) memiliki kewenangan yang lebih dalam mengelola organisasi. Sementara itu, Direktorat Jenderal Pajak merupakan unit eselon I di bawah Kementerian Keuangan yang diberikan kewenangan terbatas dalam pengelolaan organisasi.

Pemberian otonomi kepada Direktorat Jenderal Pajak merupakan salah satu upaya radikal yang dapat dipertimbangkan oleh pemerintah. Dalam penelitian Taliercio (2000), pemberian otonomi dimaksudkan untuk menjadikan otoritas perpajakan lebih kompeten, efisien, dan adil. Selain itu, kebijakan ini dapat menjadikan organisasi lebih independen sehingga dapat mengurangi tekanan politik terhadap otoritas pajak itu sendiri. Terkait dengan hal ini, OECD membuat kajian yang didalamnya terdapat sembilan jenis kewenangan yang dimiliki oleh otoritas perpajakan di berbagai negara yaitu membuat peraturan, memberikan pembebasan sanksi/bunga, mendesain struktur organisasi, mengalokasikan anggaran, pengalokasian pegawai, menetapkan tingkat pelayanan, mengusulkan kriteria pegawai, merekrut dan memberhentikan pegawai, dan menegosiasikan tingkat gaji pegawai.

Berdasarkan kajian tersebut, Direktorat Jenderal Pajak belum mempunyai kewenangan terkait mendesain struktur organisasi, mengalokasikan anggaran, merekrut dan memberhentikan pegawai, dan menegosiasikan tingkat gaji pegawai. Rasionalisasi pemberian kewenangan tersebut dijabarkan pada bagian di bawah ini.

Pertama, pemberian kewenangan mendesain struktur organisasi bertujuan untuk menciptakan organisasi yang lebih efektif dan efisien. Dengan adanya kewenangan ini, Direktorat Jenderal Pajak dapat menyesuaikan struktur organisasi sesuai dengan kebutuhan tanpa harus meminta persetujuan manajemen diatasnya atau instansi pemerintahan lainnya yang biasanya membutuhkan waktu cukup lama. Keadaan seperti ini pernah dialami oleh otoritas pajak Afrika Selatan. Sebelum menerapkan semi-autonomous, upaya membentuk kantor khusus untuk wajib pajak besar di Afrika Selatan selalu mengalami hambatan. Misalnya dalam hal pembelian gedung, pengadaan konsultan, serta pembiayaan harus mendapatkan persetujuan manajemen yang lebih tinggi dan membutuhkan waktu yang lama. Namun, setelah semi-autonomous diberlakukan, pengelolaan organisasi sangat lebih cepat dan efektif. Selain itu, dengan kewenangan ini, otoritas pajak Afrika Selatan dengan mudah membentuk unit khusus yang diberikan kewenangan melakukan internal audit. Setelah adanya unit ini, tingkat korupsi dalam proses pengadaan berkurang signifikan. Kondisi sebaliknya terjadi di Indonesia, Direktorat Jenderal Pajak sangat sulit membentuk unit baru yang dipandang perlu didirikan mengingat faktor-faktor eksternal dan internal yang berkembang sangat dinamis. Untuk itu, pemberian kewenangan terkait mendesain struktur organisasi sangat perlu untuk dipertimbangkan.

Kedua, dengan adanya pemberian kewenangan dalam pengalokasian anggaran, otoritas pajak akan lebih bijak dalam pengalokasian anggaran. Saat ini, alokasi anggaran Direktorat Jenderal Pajak diatur oleh Kementerian Keuangan. Direktorat Jenderal Pajak hanya diwajibkan untuk mengajukan usulan anggaran untuk kegiatan yang akan dilakukan dua tahun yang akan datang atau biasa disebut dengan mekanisme Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga (RKAKL). Ketika pada tahun kegiatan tersebut dieksekusi ditemukan adanya kegiatan yang tidak relevan dengan kondisi saat itu, Direktorat Jenderal Pajak tidak dapat merealokasikan anggaran tersebut dengan mudah ke pos yang membutuhkan pembiayaan. Direktorat Jenderal Pajak harus terlebih dahulu menyampaikan usulan perubahan anggaran ke Kementerian Keuangan. Kondisi seperti ini tentunya memakan waktu yang sangat lama dan bahkan Direktorat Jenderal Pajak akan kehilangan momentum untuk mengeksekusi kegiatan tersebut. Pada negara yang menerapkan semi-autonomous pada otoritas pajaknya, negara memberikan kewenangan untuk mengeksekusi anggaran. Kembali mengambil contoh otoritas pajak Afrika Selatan, pemerintah negara tersebut menetapkan anggaran berdasarkan kinerja pemungutan pajak atau disebut dengan cost collection ratio yang merupakan perbandingan antara anggaran otoritas pajak terhadap jumlah pajak yang berhasil dipungut. Cost collection ratio negara tersebut pada tahun 2001 ditetapkan sebesar 1,16%. Sedangkan Direktorat Jenderal Pajak hanya memiliki cost collection ratio sebesar 0,5%. Dengan sistem anggaran berbasis kinerja seperti ini, apabila kinerja meningkat, anggaran yang diperoleh pun akan semakin besar. Otoritas pajak Afrika Selatan diberikan kewenangan penuh untuk mengalokasikan anggaran, termasuk didalamnya pemberian insentif untuk pegawai. Selain itu, ketika terdapat anggaran yang dianggap tidak relevan, maka dapat dialokasikan dengan mudah untuk membiayai kegiatan lain tanpa harus mendapat persetujuan manajemen diatasnya.

 Ketiga, kewenangan merekrut dan memberhentikan pegawai sangat diperlukan untuk menghasilkan sumber daya manusia yang handal dan memiliki integritas. Dalam hal ini, dicontohkan penerapan semi-autonomous di Peru. Dalam perjalanan awal reformasi administrasi perpajakan, otoritas pajak negara tersebut melakukan perekrutan kembali (rehired) terhadap pegawai yang telah bekerja sebelumnya. Pegawai tersebut harus memenuhi kriteria yang telah ditetapkan. Dengan adanya kebijakan ini, hampir dua pertiga pegawai tidak lolos seleksi dan diberhentikan dengan mekanisme pensiun dini. Kemudian, untuk memenuhi kebutuhan pegawai, otoritas pajak negara tersebut melakukan perekrutan pegawai baru dengan kriteria yang sangat ketat. Kebijakan ini juga yang menyebabkan anggaran otoritas pajak negara ini meningkat signifikan pada awal-awal reformasi karena digunakan untuk membayar uang pensiun pegawai. Sementara itu, Direktorat Jenderal Pajak tidak diberikan kewenangan memberhentikan pegawai. Dengan kondisi seperti ini, apabila terdapat pegawai yang ditetapkan sebagai tersangka tindak pidana korupsi, pegawai tersebut tidak dapat langsung diberhentikan. Hal ini akan menjadi lebih sulit lagi apabila Direktorat Jenderal Pajak ingin memberhentikan pegawai yang memiliki kinerja tidak memuaskan seperti yang dilakukan otoritas pajak Peru. Oleh karena itu, kewenangan ini sudah sewajarnya diberikan kepada Direktorat Jenderal Pajak.


Keempat, kewenangan menegosiasikan tingkat gaji pegawai dimaksudkan untuk merekrut pegawai handal dengan remunerasi sesuai dengan talenta dibidangnya. Kewenangan ini sangat terkait dengan kewenangan dalam mengalokasikan anggaran. Saat ini, Direktorat Jenderal Pajak sulit merekrut pegawai yang memiliki keahlian khusus di bidang tertentu, misalnya akuntan yang sudah memiliki pengalaman bekerja bertahun-tahun di Kantor Akuntan Publik ternama, karena gaji yang ditawarkan sangat tidak kompetitif. Oleh karena itu, diperlukan mekanisme penggajian yang lebih kompetitif untuk merekrut pegawai yang memilki talenta dibidangnya dan sekaligus mendorong kinerja pegawai yang ada saat ini. Hal ini juga untuk mengurangi “brain drain” pegawai Direktorat Jenderal Pajak yang pindah kerja ke swasta karena tawaran penghasilan yang lebih besar. Keadaan ini tentunya dapat diatasi salah satunya dengan menerapkan tingkat gaji yang wajar. Apabila melihat penerapan di Afrika Selatan, otoritas pajak negara tersebut mengalokasikan 60% dari anggarannya untuk pemberian gaji dan insentif pegawai. Proporsi anggaran ini sebenarnya hampir sama dengan Indonesia. Namun, dengan cost collection ratio Indonesia yang lebih rendah menyebabkan alokasi gaji dan insentif pegawai menjadi lebih rendah.

Dampak Utama Pemberian Otonomi

Penerapan semi-autonomous pada otoritas perpajakan terbukti efektif diimplementasikan. Pada bagian di bawah ini dijabarkan pengalaman reformasi administrasi perpajakan di beberapa negara dan dampak yang dihasilkan dari reformasi tersebut. Dampak tersebut dapat dibagi menjadi tiga bagian. Pertama, pencegahan korupsi. Talierceo (2000) melakukan survei untuk menguji dampak semi-autonomus terhadap tingkat korupsi dan tingkat pelayanan di negara Peru, Meksiko, Venezuela, dan Bolivia. Dalam hal pencegahan korupsi, pada umumnya responden menyatakan bahwa terdapat pengurangan tingkat korupsi setelah pemberlakuan semi-autonomus. Menurut responden, negara yang paling sukses mengurangi tingkat korupsi adalah Peru. Kedua, peningkatan pelayanan. Pemberlakuan semi-autonomous juga memberikan dampak positif dalam peningkatan pelayanan. Dalam survei yang dilakukan oleh Talierceo (2000) tersebut, Peru juga menjadi negara yang paling tinggi tingkat pelayanan perpajakannya setelah pemberlakuan semi-autonomus. Pada dampak pertama dan kedua di atas dapat dilihat bahwa tingkat opini responden berbeda-beda terhadap dampak yang dirasakan setelah reformasi. Ternyata hal ini disebabkan oleh tingkat otonomi yang diberikan. Dalam hal ini, Peru merupakan negara yang memberikan kewenangan yang sangat besar kepada lembaga pemungut pajaknya dibandingkan negara lain. Misalnya, dalam hal pengelolaan pegawai, otoritas pajak Peru melakukan pemberhentian massal bagi pegawainya yang tidak kompeten. Kebijakan ini sangat efektif dalam pengurangan korupsi dan peningkatan pelayanan kepada wajib pajak.

Ketiga, peningkatan penerimaan pajak. Sebagai pemikul utama beban pembiayaan pembangunan, jumlah peningkatan penerimaan pajak menjadi outcome terakhir yang diharapkan dari penerapan semi-autonomous ini. Dalam hal ini terdapat beberapa negara yang dapat dijadikan referensi. Afrika Selatan menerapkan semi-autonomous pada tahun 1997. Pada saat itu tax ratio negara tersebut adalah 22%. Sejak tahun tersebut hingga dengan saat ini, tax ratio cenderung meningkat hingga mencapai 26% pada tahun 2011. Kondisi serupa juga dialami negara Kenya. Negara yang memiliki kantor pajak dengan nama Kenya Revenue Authority ini menerapkan semi-autonomous pada tahun 1995. Kebijakan ini cukup efektif meningkatkan penerimaan pajak yaitu terjadinya peningkatan tax ratio dari 15,8% pada awal diberlakukan tahun 1995 menjadi hampir 20% pada tahun 2011. Masih banyak lagi contoh negara yang berhasil menerapkan semi-autonomous pada otoritas pajaknya dan meningkatkan tax ratio, seperti Peru, Meksiko, Ethiopia, Ghana, dan Uganda. 

 Asrul Hidayat


Walau demikian, beberapa pihak juga berpendapat bahwa SARA justru dapat memberikan implikasi yang buruk. Beberapa di antaranya adalah

1.   Membuat lembaga publik ini menjadi terisolasi dan justru menjadi kurang efektif.

2.   Menciptakan konflik inheren dengan kementerian keuangan

3.      Menciptakan konflik dengan lembaga sektor publik lain dan menimbulkan persaingan.

4.      Cenderung terlalu menekankan pada pemungutan pajak daripada reformasi administrasi mendasar dan luas, seperti pengeluaran publik dan sistem manajemen keuangan yang lebih luas

5.      Mengganggu perumusan kebijakan pajak, yang merupakan tanggung jawab mendasar dari Kementerian Keuangan dan lembaga legislative

6.      Menciptakan “entitas super”. Tanpa kepemimpinan yang kuat dan jujur serta mekanisme akuntabilitas yang baik, maka entitas tersebut cenderung dapat menjadi lembaga yang menyalahgunakan kekuasaan perpajakan dan menjadi salah satu sumber korupsi pemerintah

Darussalam dkk 

Melihat pentingnya  kecukupan penerimaan yang berkesinambungan, perbaikan pelayanan, serta perbaikan tata kelola pemerintahan maka sudah seharusnya wacana otoritas pajak yang semi-otonom harus mendapat perhatian dengan melihat implikasi positip dan negatif.

Kebijakan untuk senantiasa mereformasi  akan seperti membuat pisau yang tajam…tinggal bagaimana pisau tersebut akan digunakan  ......................